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中国西部大开发的包容性透视

2018-11-23 16:17 | 来源:甘肃兴农网,甘肃省农业发展资讯平台|作者:佚名
 自1999年实施西部大开发以来,中国政府在财政、税收、投资、金融等方面制定实施了一系列政策措施。这种多元化的政策工具组合有力刺激了西部地区经济增长和社会进步,促进了生态环境改善,有效遏制了东西差距的扩大趋势,现正朝着逐步缩小的方向转变。但应该看到,目前中国东西差距还很大,西部地区发展水平和公共服务能力低下,农村贫困问题突出,要实现西部大开发的目标任务仍很艰巨。未来中国的西部大开发应更加强调民生导向,突出和谐共享,增强包容性,构建具有广泛包容性的区域协调发展新格局。关键词:中国;西部大开发;区域协调发展;包容性增长 

一、中国西部大开发的关键政策
自改革开放以来,中国政府实行了强调效率目标、优先支持东部地区的不平衡发展战略。这种战略的实施,有力地刺激了东部经济的高速增长和出口扩大,为迅速提升中国经济综合实力奠定了基础。由此而带来的一个突出问题是地区经济增长严重不平衡,区域差距尤其是东西差距急剧扩大。特别是,在中国参与全球化的过程中,外商投资和外贸出口高度集中在东部地区的格局,加剧了这种不平衡增长和地区差距扩大的态势(Wei Houkai,2009)。
为此,中国政府在1991年提出“促进地区经济的合理分工和协调发展”,1995年又提出“坚持区域经济协调发展,逐步缩小地区发展差距”的方针。但当时除了扩大内陆地区对外开放和推进农村扶贫开发外,并没有采取实际性的政策措施。为促进区域协调发展,1999年9月中国政府正式提出“实施西部大开发战略”,并于2000年1月成立国务院西部地区开发领导小组,下设办公室。随后,国务院及有关部门制定实施了一系列的规划和政策文件,批准重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区,并先后制定出台了促进新疆、西藏、宁夏、青海等省藏区、甘肃、广西经济社会发展的意见。
在实施西部大开发之初,中国政府提出,用50年左右的时间,分阶段稳步推进,力争到21世纪中叶将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美、人民富裕的现代化新西部。其中,前10年主要是打好基础。2010年7月,中国政府又提出到2020年西部经济社会发展要“上三个大台阶”。一是西部地区综合经济实力上一个大台阶,基础设施更加完善,现代产业体系基本形成,建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地。二是西部地区人民生活水平和质量上一个大台阶,基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小。三是西部地区生态环境保护上一个大台阶,生态环境恶化趋势得到遏制。
为保障西部大开发战略目标的实现,中国政府制定实施了一系列的综合性政策措施。在财政政策方面,中央加大了对西部地区的转移支付力度,中央财政用于节能环保、新能源、教育、人才、医疗、社会保障、扶贫开发等方面的专项转移支付,重点向西部地区倾斜。从2000年到2009年,中央财政对西部地区转移支付累计达4万多亿元,占中央对地方转移支付总额的43.7%;中央对西部地区的预算内基本建设投资总量达8900亿元。2009年,中央财政对西部地区转移支付达10058亿元,占中央对地方转移支付总额的44.1%。
在税收政策方面,中央采取了一系列的优惠措施:对设在西部地区的国家鼓励类企业,在2001-2010年间减按15%的税率征收企业所得税;对西部地区投资新办的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业,企业所得税实行“两免三减半”;对西部地区公路国道、省道建设用地比照铁路、民航用地免征耕地占用税;西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口自用先进设备,免征关税和进口环节增值税。据国家税务总局不完全统计,在2001~2008年,西部地区有43542户(次)企业享受西部大开发税收优惠政策,减免企业所得税1892.69亿元。
在投资政策方面,实施西部大开发以来,中央不断加大对西部地区交通、水利、能源、通信、市政等基础设施建设的支持力度,中央财政性投资向西部民生工程、基础设施、生态环境等领域倾斜。2000-2010年,西部大开发累计新开工重点工程143项,投资总规模达2.9万亿元。2009年,国家在西部地区下达中央基本建设投资1589亿元,占投资总额的43.2%。在应对国际金融危机的一揽子计划中,中央扩大内需投资43%以上投向了西部地区。10年来,作为西部大开发的标志性工程,西电东送和西气东输工程累计投资达6700多亿元;国家累计安排西部地区水利投资1270亿元,年均投资增速达21%。
在金融政策方面,人民银行增加了西部地区再贷款(再贴现)限额,支持西部地区金融机构增加信贷投放,并通过调整存款准备金率和存、贷款利率,合理调控银行信贷结构,吸引大量资金流入西部。从2000年末到2009年末,西部地区本外币贷款余额从1.73万亿元增加到7.2万亿元,增长了3.2倍。此外,中国政府还加大了对西部地区的信贷支持力度,并明确规定国际金融组织和外国政府优惠贷款向西部地区倾斜。截至2008年底,西部地区利率优惠面达43%。从2001年到2008年,西部地区累计发放扶贫贴息贷款761.79亿元。
在产业政策方面,国家鼓励西部地区发展能源及化工、重要矿产开发及加工、特色农牧业及加工、重大装备制造、高技术产业和旅游产业6类特色优势产业,并在项目布局、投资补贴、财政贴息、银行信贷、土地供应等方面给予支持。商务部于2006年实施了“万商西进工程”,鼓励外商投资、沿海产业和加工贸易向西部地区转移。最近,国家又明确提出在西部建立承接产业转移示范区,安排产业转移引导资金,积极引导东中部地区企业西进,实现东西部合作互动。
在生态环境政策方面,中国政府在西部地区先后开展了天然林资源保护、退耕还林、京津风沙源治理、治沙及石漠化综合治理、三北防护林体系建设等重大生态工程。截至2008年底,国家在西部地区累计营造林4.03亿亩,其中退耕地造林1.39亿亩;天然林资源保护工程有效保护了13.9亿亩森林资源,占全国森林的60%。10年来,国家累计安排西部地区退耕还林资金补助1183亿元;累计安排西部地区生态保护与建设中央投资2172.2亿元,占同期全国投资的57.1%。
在对外开放政策方面,着重通过扩大鼓励外商投资的领域、对外商投资企业实行税收优惠、扩大服务贸易对外开放、拓 宽外商投资渠道、放宽利用外资条件、鼓励在华外商投资企业再投资、鼓励外资投资非油气矿产资源开发等途径,积极引导外商投资进入西部地区。2008年以来,国务院又批准设立广西钦州保税港区、凭祥综合保税区、重庆两江新区和两路寸滩保税港区。最近,中国政府已明确在新疆喀什、霍尔果斯各设立一个经济开发区,实行特殊经济政策;并规划在广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等建设开发开放试验区。
在社会政策方面,国家加大了对西部地区的科技、教育、文化、医疗卫生、广播电视和社会保障的支持力度。从2000年到2008年,国家科技计划对西部的投入由4.17亿元增加到26.15亿元,增长了5.3倍;中央财政在西部地区投入卫生专项经费由1.5亿元迅速提高到242.3亿元,占全国的比重达到47%。10年来,中央财政累计安排西部地区企业职工基本养老保险补助1994亿元,共投入280多亿元解决了西部地区9400多万农村人口的饮水困难和饮水安全问题。
在扶贫政策方面,中央采取了多方面的政策措施,不断加大对西部地区的扶贫投入和工作力度。从2001年到2009年,中央财政扶贫资金投入西部地区累计达720.2亿元,占中央分配到各省区市财政扶贫资金总量的63.3%。全国有272个中央国家机关和企事业单位定点帮扶481个国家扶贫开发工作重点县,其中285个重点县在西部地区,占帮扶总县数的59.2%。在全国帮扶西藏的同时,东部15个省市及计划单列市对口帮扶11个西部省区市。2010年,中国政府又决定全国19个省市对口支援新疆。
二、中国西部大开发的主要成效
在中央有关政策的大力支持下,中国西部大开发各项工作稳步推进,十年来成效显著。具体表现在以下几个方面:
一是固定资产投资增速加快。2001-2009年,西部地区全社会固定资产投资年均增长26.1%,比全国平均增速高2.4个百分点,比东部地区增速高5.4个百分点。2009年,西部地区全社会固定资产投资增速高达38.1%,远高于全国30.1%和东部地区23.0%的水平,在四大区域中最高(见表1)。在投资拉动和国家政策的支持下,近年来西部地区基础设施和生态环境建设快速推进,尤其是交通、通讯设施得到了很大改善。到2008年,西部地区森林覆盖率达到17.05%,比1999年提高了6.73个百分点。
图1 西部地区工业增加值比重及其差距的变化
四是居民生活水平明显改善。经过十年的开发,西部地区经济社会发展水平显著提高,综合发展能力不断增强。从1999年到2009年,西部地区人均生产总值由4283元迅速提高到18286元,其相对水平(以各地区平均为100)由60.7%提高到65.9%。西部地区城乡居民收入均获得了较快增长。到2009年,西部城镇居民人均可支配收入达到14213元,农民人均纯收入达3816元,分别相当于全国平均水平的82.8%和74.1%,比2007年分别提高0.8和1.0个百分点。从2000年到2009年,西部地区贫困人口从5731.2万人减少到2373万人,贫困发生率从20.4%下降到8.3%。
五是东西发展差距趋于缩小。自2003年以来,尽管东西部地区间人均生产总值绝对差距仍在继续扩大,但其相对差距已呈现逐步缩小的态势。2003年,西部地区人均生产总值比东部地区低63.0%,2005年下降到60.7%,2007年下降到59.1%,2009年进一步下降到55.2%,比1999年的差距水平低5.0个百分点(见表3)。2006年之后,东西部地区间城乡居民收入的相对差距也开始趋于缩小。到2009年,东部与西部地区间城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的相对差距分别比2006年减少2.8和3.4个百分点。

六是对外开放水平显著提高。2000-2008年,西部地区出口额年均增长26.4%,在全国四大区域中最高,比全国平均水平高1.6个百分点。到2008年,西部地区出口额占全国的比重已达到4.5%,分别比1999年和2004年提高0.5和1.0个百分点。但由于受金融危机的影响,2009年西部地区出口额比上年下降36.6%,下降幅度超过东部和中部地区。同时,近年来西部地区实际利用外商直接投资占全国比重也在迅速提高,由2004年的2.6%提高到2007年的4.9%,2008年进一步提高到7.2%。到2008年底,西部地区累计设立外资企业39990家,实际使用外资金额累计达到403.57亿美元。
三、当前西部开发面临的突出问题
应该看到,目前西部地区发展水平还很低,老百姓的生活还相当艰苦,基础设施还比较薄弱,生态环境恶化趋势未得到根本改变,要实现建设一个现代化新西部的目标,今后仍需做出长期艰辛的努力。当前,西部开发面临的突出问题是:
一是产业结构呈逆向调整。西部地区产业发展层次低,采掘和原料工业比重大,产业链条短,加工深度和综合利用程度低。更重要的是,由于能源、原材料等重化工业的快速扩张,近年来这种格局在进一步强化,西部一些地区产业结构呈现逆向调整,结构低级化趋势进一步强化。例如,从2001年到2008年,在规模以上现价工业总产值中,内蒙古资源性产业所占比重由60.9%提高到70.2%,增加了9.3个百分点。2007年,西部高技术产业增加值仅占规模以上工业的5.6%,比2000年下降3.0个百分点,比东部地区低7.8个百分点。
二是城乡二元结构十分明显。2009年,西部地区城镇化率仅有39.4%,比全国平均水平低7.2个百分点,比东部地区低17.3个百分点。从2000年到2009年,全国城镇化率平均每年提高1.16个百分点,其中,东部和中部地区分别年均提高1.27和1.40个百分点,而西部地区年均提高只有1.19个百分点(见表4)。特别是,在2000年到2006年间,西部与东部地区间城镇化率差距由16.6个百分点扩大到18.4个百分点。同时,西部地区城乡居民收入差距大,空间二元结构十分明显,中心城市的带动作用不强。2009年,西部地区城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比高达3.72:1,其中云南、贵州、陕西、甘肃超过4:1,远远高于东部(2.93:1)、东北(2.63:1)和中部地区(3.00:1)的平均水平。西部地区城乡居民收入增长幅度远远落后于其经济增长幅度。

四是公共服务能力低下。2009年,西部地区人均地方财政本级收入仅相当于全国平均水平的67.5%,东部地区的42.5%,上海市的12.5%。由于西部地方财力有限,加上中央财政转移支付水平偏低,导致西部地方政府尤其是县乡政府公共服务能力明显不足,地区公共服务水平较低。至今为止,西部地区尤其是农村地区、贫困地区、偏远山区和边境地区,交通、通信、医疗卫生、文化、自来水、垃圾处理等公共服务设施仍然十分薄弱,离中央要求的实现基本公共服务均等化目标仍有很大差距。
五是农村贫困问题突出。西部是我国农村贫困人口最集中、贫困程度最深、扶贫难度最大的地区。按照新的农村贫困标准(1196元),2009年末中国农村贫困人口为3597万人,其中66%分布在西部地区。西部贫困人口比例是全国平均水平的2.2倍,其中西藏、青海超过10%,宁夏、贵州、云南、新疆等也超过7%。目前,西部贫困人口约有一半居住在山区,连续贫困群体有76%居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区和黄土高原地区,这些地区自然条件恶劣,贫困发生率高,返贫现象严重,脱贫难度极大。
六是高碳经济特征明显。由于西部地区资源性产业和重化工业比重大,加上技术和管理水平低,导致其经济发展呈现出“高消耗、高排放”的高碳经济特点。2009年,西部地区万元GDP能耗高达1.57吨标准煤,万元工业增加值能耗达2.65吨标准煤,分别比全国平均水平高41.4%和47.2%,比东部地区高80.5%和105.4%(见表5)。西部地区单位工业增加值三废排放量也远高于全国和东部地区平均水平。

七是物流和税收成本高。西部地区由于远离沿海港口和主要消费中心,加上产业配套不完善,生产者服务业发展滞后,导致物流成本偏高,严重影响了民间资本进入和企业发展。更重要的是,目前西部地区工业平均税负远高于东部地区平均水平。2008年,西部地区规模以上企业税金总额占产品销售收入的比重高达7.13%,分别比全国和东部地区平均水平高48.9%和79.6%。这种情况的出现,是与外商投资和出口高度集中在东部以及西部高税行业比重大和地方从严征税等因素紧密相关的(魏后凯、袁晓勐,2010)。在东部地区,由于地方财力雄厚,税源充足,大多实行“放水养鱼”的宽松税收政策。
四、结束语
西部大开发战略是中国区域发展总体战略的重要组成部分,其有效实施对促进区域协调发展,构建和谐共享的包容性增长格局具有重要意义。对于像中国这样一个地区差异极大的发展中大国,从大区域范围看,不仅要追求人的繁荣,而且要追求地域的繁荣,二者要有机结合起来。在市场经济体制下,由于市场的力量会加大地区差距的扩大趋势(Myrdal,1957),中央区域政策应更多地强调公平目标,对落后地区给予更多的关注和扶持,帮助它们加快发展的步伐,建立可持续的自我发展机制,而单纯依靠中央财政的转移支付和基本公共服务的均等化是远远不够的。在具体扶持政策的选择上,要采取财政、税收、投资、金融等多元化的工具组合,尽可能发挥其最大的政策合力效应。同时,在政策的作用对象上,要实行以民生为导向,尽可能使广大民众能更多地共享大开发的利益,共享工业化和城镇化的成果。从中国西部大开发的经验看,发展中大国要形成一种具有广泛包容性或共享型的区域协调发展新格局,将是一项长期的艰巨任务,甚至需要数十年不解的艰辛努力。